检察官办案责任制视野下检委会制度研究
检察官办案责任制是当前司法体制改革的重要内容，是以实现检察办案扁平化管理为目标，理顺“检察一体化”与“检察官独立性”关系的重大变革。检察委员会作为检察机关讨论重大案件和有关检察业务工作中重大问题的最高业务决策机构，对检察机关业务工作水平的不断提高和法律监督职责的正确履行，起着不可替代的作用。作为基层检察院，承担着大量的检察业务工作，如何进一步加强和改进检察委员会工作，更好地发挥其积极作用来服务检察工作的发展显得至关重要。
一、检察官办案责任制视野下检察委员会制度现状
（一）当前检察委员会制度理论研究和法律规定相对滞后
检察官办案责任制改革必然涉及到检委会制度改革问题，但从理论研究和实务现状来看，对司法体制改革大背景下检委会宏观职能定位、检委会制度与检察官责任制等方面缺乏全面而系统的研究，当前的研究视角多以检委会的工作机制为切入点，对于检委会的改革问题，普遍关注不多。正因如此，曹建明检察长在讲话中指出“检察委员会改革与审判委员会改革不同，审判委员会改革的大的目标已经确定，但检察委员会如何改革，还需要认真研究”。
从法律规定来看，现行的与检委会工作最密切相关、最具有实践指导意义的重要法律规定和相关文件是1999年最高人民检察院下发《关于改进和加强检察委员会工作的通知》、2008年最高人民检察院重新修订的《人民检察院检察委员会组织条例》和2009年最高人民检察院印发《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，上述文件的立法背景和司法实践已经与司法改革不断深化的今天相去甚远，内容也与现有司法改革特别是正在进行的主任检察官办案责任制改革存在矛盾脱节之处。如《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第10条规定：“承办部门提请检察委员会审议事项或者案件，部门主要负责人签署明确意见，经分管检察长审核后报检察长决定”。而检察官办案责任制改革正对“三级审批制”的办案模式进行变革，或取消部门负责人这一行政职级，或将部门负责人的职权限定为行政管理权，不再保留案件的审批审核权。因此，配合检察官办案责任制的改革，检委会的相关规定必然需要修正。
（二）检察官办案责任制改革中检察委员会定位与职责权限模糊不清
对于主任检察官办案责任制改革下检委会的定位，理论界有两种观点：一是将其定位为检察机关内部法律咨询机构，认为检委会制度和检察官办案责任制是一对矛盾，但现阶段废除检委会的客观条件还不具备，因此将检委会由议事决策机构转变为检察机关内部法律咨询机构是一种折中之法。另一种观点认为检委会制度是对主任检察官办案责任的补充，检委会属于第二办案组织，以此来避免司法的民主性侵害到司法独立与司法权威。
同时，实务界对检委会与检察官各自的职责职权划分也有不同做法。从近年各地的探索与实践来看，北京、上海、湖北等地对检察官权力与检委会权力配置的标准和内容存在一定差异。如湖北省检察院规定属于法律明确规定应当由检察长、检察委员会行使的职权，原则上应当由检察长、检察委员会行使；除经检察长、检委会明确授权外，主任检察官不得越权行使；对于法律监督调查，发出检察建议、书面纠正违法意见等具有监督性质、影响其他执法司法机关的权力，由检察长、检察委员会决定；对于办案中的非终局性事项、事务性工作，主任检察官有权独立做出决定；根据办案的具体情况，检察长可以将重大、复杂、疑难案件以外的其他案件授权主任检察官决定处理。
可见，主任检察官与检委会的职权各自究竟应当限定在哪个范围，理论和实务界均没有统一的标准，也没有清晰的界定。
二、当前基层检委会工作存在不适应检察官办案责任制改革的方面
我国的检委会制度历经几十年的改革和完善，与我国检察工作体制以及经济社会发展基本相适应，特别是在讨论决定疑难复杂案件和重大业务事项时，更能凝聚检委会集体智慧。但是，检察官办案责任制改革必然要求检委会工作与之配套适应，现行基层检察院检委会工作中存在的一些困惑，不适应检察官办案责任制改革趋势。
（一）对业务决策职能作用划分不清。目前，检察机关内部存在三个领导决策机构，即检委会、党组会和检察长办公会，三者之间互相交叉，对检察工作中遇到的一些重大问题和业务工作均有不同范围的决策权，一些本应由检委会讨论决定的事项，交由党组会或检察长办公会讨论。
（二）检委会组成人员有行政化倾向。检委会作为检察机关内部的最高业务决策机构，其组成人员理应囊括检察机关的精英，服从和服务于议事决策功能，在检察工作实践中，检委会人员结构上没有突出检察业务部门的比例，在很大程度上淡化了检委会的业务色彩和专业色彩，影响了决策的专业性。
（三）检委会办事机构具体职能弱化。法律政策研究室为为检委会的办事机构，基本职能主要是行使检委会秘书工作任务，即会前准备、会议通知、会议记录、编写会议纪要、归档等事务性工作，而对检察业务各项工作决策性评价、指导和监督却难以进行，与设立检委会办事机构的初衷相悖，这种状况使得检委会办事机构难以发挥应有的作用，检委会决策的质量难以得到真正保障。
（四）检委会工作议事流程不够严谨。检委员没有形成例会制度，在检察实践中，临时性议项较多，随机性较大，办事机构没有足够的审查时间，检委会委员无法提前研究分析，缺乏必要的分析准备、释法说理以及论证过程，不利于检委会全面分析、正确决策，甚至产生瑕疵案件。
（五）检委会做出的决策权威性不够。检委会从检察长到其他委员都是检委会成员，缺乏主任、副主任、一般委员等梯级结构，不利于实现统一领导，使检委会机构虚化，权威大打折扣。检委会委员和检委会办事机构从思维惯性上出发，对检委会会议的审查决策过程比较重视，而对决策之后的督办工作关注得相对较少。
（六）对检委会委员的缺乏有效监督。检委会委员的组成一般是检察长、副检察长及各主要业务部门的负责人，具有强烈的行政化色彩。对任用后的检委会委员专业化的考核和监督，出现一些委员责任意识淡薄，发言随声附和，表决随波逐流的现象，不能体现检委会的集体智慧。
三、检察官办案责任制改革视野下检察委员会制度的改革路径
（一）完善立法规定，提高对检委会职能作用的认识。《人民检察院组织法》第三条规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”《人民检察院组织法》在检察官办案责任制大背景不相符。近年来，从各地检察机关纷纷对检委会工作进行了有益的探索、尝试和总结，为检委会立法规制的完善提供了实践基础。特别是在检察官办案责任制改革的大趋势下，《人民检察院组织法》应顺势对现有检委会制度中不适应的规定和内容进行修改完善。如进一步明确主任检察官改革视域下检委会定位与职责权限，修改议案提请的审核程序等等，以适应主任检察官制度改革对检察委员会的影响。
(二)强化职能作用，科学定位检委会办事机构。设立专门的检委会办公室，改变将检委办视为研究室附属机构的误区，凸显检委办是检察委员会办事机构法律定位。同时规范机构设置，配齐配强办事人员，由业务经验丰富、综合素质过硬的专人负责检委办工作，并有针对性地进行能力素养培训，不断升检委办人员的参谋、服务、协调和管理能力，提升检委办议题审核、会议服务、纪要起草及决定事项督办落实的能力，提升检委办服务和保障检委会工作的水平。成立检察业务管理办公室，根据《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》和大部制改革对检察院内设机构、职能、资源整合优化的要求，将检委办、案管办、研究室等业务职能交叉、工作联系紧密的三个机构合署为检察业务管理办公室，由检察业务管理办公室对案件管理、案件决策、案件纠错等进行统一管控。
（三）设立专职委员，赋予其应有的权限与责任。专职委员应当作为检察委员会常设人员，除了政治待遇与相关保障相应跟进之外，还可以考虑引入必要的竞争机制，设置相应的公开遴选程序，以保证其应有的工作能力和责任感。在工作过程中，除了审查讨论案件、规范性文件等个案性业务议题外，专职委员更需要从宏观决策调研、总结指导、督促执行、执法考评等方面被赋予相对明确具体的工作职责权限，以更好地担负起检委会的决策参谋职责，不断增进检委会决策的权威性和专业化水平。主要应当体现在三个方面：一是对检委会议题特别是案件、规范性文件、业务性决策事项等，有优先的、充分的启动权力、审查责任和发表意见机会；二是针对检察工作需要，对影响法律政策执行、执法办案水平提高等重大业务性问题，应当有相对更多的总结调研、报告建言的权限与责任；三是对检委会已经决议的事项，负有必要的督促检查、评价反馈等权限与责任。
（四）厘清职权关系，提高议事决策的能力和水平。在检委会专职委员和办事机构并存的情况下，应当明确界定二者的职责范围和工作关系。首先，检委会事务性工作应当由办事机构承担，而不应由专职委员具体承担。其次，在议题审查上，检委会办事机构仅是依据检委会组织条例和议事规则等进行程序性审查，以初步确定其“规格”是否符合检委会审议的对象要求。而专职委员则要对决定提交检委会讨论的议题进行实体和程序的全面审查，并发表委员意见，二者分工不同。最后，在专职委员履行宏观决策调研、总结指导、督促执行等职责的过程中，检委会办事机构应当配合和落实其具体工作指示，协助履行。一般情况下，检委会办事机构应由检察长领导，以便于检委会工作的顺利开展和检委会决议的有力执行，但为理顺专职委员和办事机构的工作关系，建议检察长同时授权某一专职委员协助领导检委会办事机构的工作，以利于专职委员职责的履行和作用的发挥。
（五）规范议事程序，确保权力和责任的有效承担。在检察官责任制改革的阶段，应由检察长对检委会讨论决定的案件负责。检察长在检察机关内部具有绝对的领导地位，检委会是在检察长的主持下开展工作的，检察长对检委会讨论决定的案件负责，就会重视检委会讨论的结果，这样也符合检察长的职责要求;如果检察长的意见与检委会的意见不一致，检察长可以根据组织法的规定，报请本级人大常委会决定，从而也可督促检察长正确行使其职责，做到责任明确，落实到人，但在司法实践中检察长很少将案件提交人大常委会决定，究其原因就是因为检委会讨论决定的案件责任不明确，没有人对讨论结果负责。实行检委会讨论决定事项由检察长负责制，可以消除主任检察官的心理压力，使他们更好更客观地履行职责，并保证主任检察官更好地处理案件。
注：本文获2016年河北省检察机关“我眼中的司法公信”主题征文三等奖
